Er NAVs praksis med utmåling av sosialhjelp i tråd med menneskerettane?

Geir Haugarvoll

Sosionom med master i sosialt arbeid

Geir.Haugarvoll@so-hf.no

Sosial tryggleik slik det er formulert i artikkel 9 i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheiter er ein grunnleggande rett. Artikkel 11 i den same konvensjonen slår også fast at alle skal ha rett til ein tilfredsstillande levestandard. Operasjonaliseringa av kva som kan seiast å vere sosial tryggleik og ein tilfredsstillande levestandard er imidlertid langt på veg eit spørsmål om definisjonsmakt. Menneskerettane er overnasjonale, overordna prinsipp som dei nasjonale retts- og forvaltningsorgana må rette seg etter, men nasjonale, politiske føringar speler inn på korleis rettsprinsippa vert forvalta i praksis.

I DENNE ARTIKKELEN vil eg drøfte korleis retten til sosial tryggleik vert forvalta i det norske velferdssystemet, og peike på nokre manglar ved den norske modellen. Eg vil drøfte forslag til endringar i velferdsforvaltninga som har blitt løfta fram i den norske samfunnsdebatten, fordi staten og kommunane kan forvalte ansvaret for sosial tryggleik annleis enn i dag.

MENNESKERETTAR OG SOSIAL TRYGGLEIK. Scheinin (2001) peiker på at det ofte blir skilt mellom sosial tryggleik og sosial velferd. Målet er å skilje mellom dei «opptente» rettane til tenester og ytelsar for arbeidarar og familiane deira, og individ og grupper som får behovsprøvd hjelp frå offentlege midlar som er samla inn gjennom skatter og avgifter. Imidlertid er statar som har ratifisert internasjonale avtalar som til dømes Den europeiske sosialpakta, internasjonalt forplikta til å etterleve desse avtalane. Scheinin (2001) peiker på at gjennom ein slik internasjonal forpliktelse må myndigheitene også vedkjenne at retten til sosialhjelp til personar som står utan tilstrekkelige midlar, er ein rett på lik linje med sosiale forsikringsordningar.

Staub-Bernasconi (2007) peiker på at økonomiske og sosiale menneskerettar har blitt oversett av NGOar og styresmakter, som istaden har konsentrert seg om brot på sivile og politiske menneskerettar i høve til tortur, vilkårleg fengsling og dødsstraff. I tillegg har det vore ueinigheit blant FNs medlemsstatar i spørsmålet om statusen til økonomiske og sosiale rettar. På den eine sida har det vore hevda at desse rettane er viktigare enn politiske og sivile rettar, og at statane må ta ansvar for å sørge for at desse rettane er oppfylt. På den andre sida har det vore hevda at statens ansvar begrenser seg til å sørge for at politiske og sivile rettar er oppfylt. Å gje sosiale og økonomiske rettar same status, vil føre til at marknaden ikkje fungerer og at retten til individuell fridom vert undergraven. I dag er statusen til økonomiske og sosiale rettar svak (Staub-Bernasconi, 2007, 142). I ein viss forstand er statusen til desse rettane avhengig av ein stat som har god økonomi. Det betyr i realiteten av staten har eit skattenivå som gjer det mogleg å oppretthalde gode velferdsordningar. Globalisering har gjort dei europeiske økonomiane i stadig større grad internasjonal og marknadsorienterte, og multinasjonale selskap får stadig større makt. Myndigheiter, forretningsverksemder og mange borgarar har større motvilje i dag mot å betale skatt enn tidlegare, og denne utviklinga har ført til ein utbredt tanke om at sosiale bidragsprogram ikkje er bærekraftige (Staub-Bernasconi, 2007, 144).

SOSIALT ARBEID OG MENNESKERETTAR. Healy (2008) peiker på at sosialt arbeid har spelt ei viktig rolle i utviklinga av menneskerettane, spesielt fram til Menneskerettserklæringa vart vedtatt i 1948. I åra etter krigen var det også eit stort fokus på gjenoppbygging av samfunnet, og sosialt arbeid spelte her ei viktig rolle. Gradvis vart fokuset etter kvart ført over på politiske og sivile rettar, og til ei viss grad tapte ein dei økonomiske og sosiale rettane av syne.

Healy (2008) slår fast at sosialt arbeid og menneskerettane er tett samanbundne, og viser til publikasjonen «Human Rights and Social Work» frå 1994, som FN utarbeidde i samarbeid med IFSW og IASSW:

«More than many professions, social work educators and practitioners are conscious that their concerns are closely linked to respect for human rights. They accept the premise that human rights and fundamental freedoms are indivisible, and that the full realization of civil and political rights is impossible without enjoyment of economic, social and cultural rights».

Healy (2008) meiner at politiske og sivile rettar heng nøye saman med økonomiske og sosiale rettar. Ein kan ikkje oppnå politiske og sivile rettar utan samstundes å sikre materielle vilkår gjennom økonomiske, sosiale og kulturelle rettar. Healy meiner at dette til ei viss grad kan forklarast med at sosialarbeidarar tradisjonelt sett har vore meir opptatt av menneskelege behov enn av menneskerettar. Utan at dei mest basale behov er tilfredsstilt, vert menneskerettar lite meir enn ei teoretisk øving. Då menneskerettserklæringa vart utforma, var profesjonen opptatt av internasjonale utviklingsprogram for å sikre barns velferd, som seinare vart vidareført gjennom UNICEF. Sosialarbeidarar har gjennom faget sitt ei forståing for at rettar, det vere seg økonomiske, sosiale, sivile eller politiske, er uråd å skilje. Sosialt arbeid har difor ei nøkkelrolle i arbeidet med å overkomme skiljet mellom materialisme og idealisme.

ANSTENDIG LEVESTANDARD ELLER FORSVARLIG LIVSOPPHOLD?

Norge har ratifisert FN si menneskerettserklæring og FN sin konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheiter. Vi har forplikta oss til å følgje desse internasjonale avtalane, og lovene som Stortinget vedtar må derfor vere i tråd med menneskerettane. FNs komité for sosiale, kulturelle og økonomiske rettigheiter (heretter ØSK) overvaker medlemslanda si gjennomføring av konvensjonen, og dei gjennomgår og vurderer rapportar frå medlemslanda kvart femte år. ØSK kjem då med kommentarar til rapportane, og medlemslanda sine delegasjonar må svare på eventuelle spørsmål som komiteen har. I 2010 leverte Norge sin femte rapport. Der vart det gjort greie for innføringa av konvensjonen i norsk forvaltning og lovverk for perioden 2004-2010 (United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 2012). Det kjem fram av rapporten at sosialhjelp i Norge er ein rettigheit for dei som ikkje er i stand til å forsørgje seg sjølve, og er forankra i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (2009). Rapporten stadfester at det ikkje finst retningslinjer for nivået på sosialhjelp i lova, men kvar enkelt skal få det han eller ho behøver ut frå ei individuell vurdering. Det kjem vidare fram at Staten har gitt kommunane instruksjonar som definerer omgrepet «livsopphold» i lova (Arbeids- og velferdsdirektoratet, 2012) . Omgrepet «forsvarlig livsopphold» har dessutan falt ut av den nye sosialtjenestelova frå 2009 , men blir framleis praktisert i NAV som forklaring på kva som er intensjonen med økonomisk sosialhjelp (NAV 2017). Det er interessant å merke seg at ØSK bruker omgrepet «anstendig levestandard» når dei definerer kva eit eksistensminimum bør innebere.

I 2013 haldt ØSK sin 51. sesjon. I forarbeida til sesjonen, førebudde komiteen ei rekke spørsmål til den norske delegasjonen. Eitt av desse spørsmåla dreidde seg om størrelsen på utmåling av sosialhjelp utanom Kvalifiseringsprogrammet:

«Please clarify whether the level of social assistance benefit that is paid to individuals in need, who are not participants in the «individual qualification programme», is sufficient for a decent standard of living above the poverty threshold» (United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 2013a).

I tilsvaret frå Norge til ØSK (United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 2013b) går det fram at nesten 60 prosent av sosialhjelpsmottakarane mottar sosialhjelp som supplerande inntekt. Når ein skal vurdere nivået på sosialhjelp opp mot fattigdomsterskelen er det viktig å ta med i vurderinga at det offentlege betaler for mange av tenestene i Norge, slik som skule, barnehage og helsetilbod.

Dette svaret trygga likevel ikkje ØSK, som i sine konkluderande observasjonar skreiv at:

«The Committee is also concerned that the level of social assistance benefit that is paid to individuals in need who are not participants in the «individual qualification programme» is insufficient to ensure a decent living, especially for those 40 per cent of recipients who do not receive other forms of income or income support (art. 9).(…)It also recommends that the State party take speedy and targeted measures to increase the social assistance benefit to persons in need who are not participants in the «individual qualifications programme», especially those who do not receive other forms of income or income support. The Committee urges the State party to undertake periodic reviews of amounts of social assistance benefits in general to bring them in line with the cost of living and ensure that they are sufficient to ensure a decent living, in particular for those persons that depend entirely upon such benefits». (United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, 2013c, mi utheving)

ARBEIDSLINJA er eit ideologisk prinsipp som ligg til grunn for utforminga av mange deler av velferdspolitikken i Norge, og peiker mot eit sentralt dilemma i velferdspolitikken. Trygdene skal på den eine sida vere eit sikkerheitsnett for folk dersom arbeidsinntekta fell vekk, men på den andre sida skal dei vere utforma på ein slik måte at arbeid er førstevalet (NOU 1999:13, 1999, s. 14). Dette gjeld også for sosialhjelp, fordi § 20 i Lov om sosiale tjenester i NAV opnar opp for at det kan setjast vilkår om utbetaling av sosialhjelp, ved at søkaren kan utføre arbeid for kommunen. Med lovtillegget i § 20a, som seier at det skal setjast vilkår i samband med tildeling av økonomisk stønad til personar under 30 år, er denne problemstillinga blitt ytterligare aktualisert.

Tilhengarar av arbeidslinja hevdar at det er økonomiske insentiv som ligg til grunn for motivasjonen til å arbeide, i tillegg til at folk vert avhengige av trygdeytingar dersom desse er breitt tilgjengelige. Kjørstad (2005) viser at dette ikkje er støtta av forsking i dei nordiske landa. Det er også etiske spørsmål knytt til arbeidslinja som kan vere problematiske. Lov om sosiale tjenester i NAV (2009) slår fast at dersom ein ikkje kan syte for livsopphaldet sitt gjennom arbeid eller andre økonomiske rettigheiter, har ein rett på økonomisk stønad. På den andre sida opnar lova (§ 20) opp for bruk av vilkår. For eksempel plikten til å utføre arbeid i regi av kommunen i samband med tildeling av sosialhjelp. Kjørstad (2005) spør om dette er i tråd med menneskerettane, og kan sjåast i samanheng med formuleringa av artikkel 22 i Menneskerettserklæringa om den enkelte si verdighet og personlegdomsutvikling. Kjørstad (2005) tek også opp spørsmålet om dekommodifisering; eit omgrep som i denne samanhengen kan forklarast med at hjelpa vert ytt som ein rett, utan atterhald med tanke på arbeidsmarknaden. Innføringa av arbeidslinja i sosiale tenester kan tyde på det som Kjørstad (2005) kallar rekommodifisering; at fattige som søker om sosialhjelp igjen kan tilvisast til arbeidsmarknaden som gjenyting for sosialhjelp.

Ei forsøksordning med borgarløn blir i desse dagar prøvd ut i Finland, der eit utval på 2000 langtidsledige får utbetalt 560 euro i månaden (Kruse, 2017). Tanken bak borgarløn er ikkje ny, den går ut på at alle mottar eit grunnbeløp utan omsyn til annen inntekt (Øyen, 1981). Den finske forsøksordninga er eit eksperiment som kan føre til ny kunnskap om korleis borgarløn verkar i praksis, og som på sikt også kan vise seg å ha implikasjonar for innretninga av sosialhjelp.

SOSIAL TRYGGLEIK I DEN NORSKE VELFERDSFORVALTNINGA. I Norge fungerer Lov om Folketrygd som ei sosial forsikringsordning, der rettigheitene til tenester og ytingar vert opptent gjennom arbeid og skatteyting. Dersom ein ikkje har rettigheiter etter Folketrygdlova, og ikkje kan syte for sitt eige livsopphold, er ein tilvist til sosialhjelp som er ei behovsprøvd ordning. Ansvaret for sosialhjelp ligg hjå kommunane, og er regulert gjennom Lov om sosiale tjenester i NAV (2009). Det formelle ansvaret for økonomisk sosialhjelp ligg hjå kommunane, men vert iverksett av dei lokale NAV-kontora. Økonomisk sosialhjelp er meint å vere eit siste sikkerheitsnett som skal fange opp dei individa som fell utanfor andre velferdsordningar. Det er knytt usikkerhet til ein livssituasjon der ein er avhengig av sosialhjelp. Ulik praksis blant dei lokale NAV kontora kan vere ei utfordring, med ulike tolkingar av lovverk og rundskriv. Departementet har vedtatt statlige normer for sosialhjelp som kommunane brukar ved utmåling (Arbeids- og sosialdepartementet, 2016). Desse normene er imidlertid rettleiande, og ikkje forpliktande for kommunen. Det skal gjerast individuelle vurderingar i kvar enkelt sak som er knytt til behovsprøving og utmåling av sosialhjelp. Retningslinjene gjev ikkje søkaren rett til eit stønadsnivå som tilsvara den rettleiande satsen, men er overlèt skjønnsmessige vurderingar ved dei enkelte NAV-kontora. Dette fører også til at det kan vere store variasjonar mellom kommunane når det gjeld utmåling av sosialhjelp (Kommunal rapport, 2016). Det kan argumenterast for at rettssikkerheita til dei som er avhengige av sosialhjelp er svakare enn den ville ha vore dersom satsane for sosialhjelpa hadde vore rettighetsfesta gjennom lovverket. Sosialhjelp er dessutan vesensforskjellig frå annan yting. Behovet for sosialhjelp oppstår i krisesituasjonar, og må avklarast raskt. Sosialhjelp blir omfatta av Forvaltningslova, og ein har klagerett med Fylkesmannen som klageinstans. Det kan diskuterast om denne ordninga er god nok. Ved urettmessige avslag når ikkje hjelpa fram i tide når klagesaker har lange saksbehandlingstider.

Debatten om sosialhjelp bør vere ein statleg eller kommunal yting har versert lenge. Terum (2003) argumenterte for at sosialhjelp bør fastsetjast av staten, og at sosialhjelp bør bli ein statlig yting. Bakgrunnen for dette standpunktet er at blant anna at sosialarbeidarane sitt skjønn ikkje er tilstrekkelig for å kunne vurdere nivået på levestandard for dei som søker om sosialhjelp. Ved å fastsetje statlege satsar for sosialhjelp, vil ein kunne ivareta offentligheitsdimensjonen i tildeling av stønader, ved at folkevalte representantar i Stortinget avgjer dette spørsmålet i lovarbeidet. På den andre sida kan dette gje kommunane mindre handlingsrom. Det vil medføre færre moglegheiter til å kunne tilpasse hjelpa til lokale tilhøve, og det vil kunne bli sett på som eit inngrep i lokalt sjølvstyre. Behovet for stønadsnivå varierer med den enkelte sin livssituasjon, og det bør vere mogleg å fange opp slike variasjonar. I tillegg er det slik at sosialhjelp tradisjonelt har vore sett i samanheng med underliggande sosiale problem. Dersom sosialhjelpa vert underlagt lovfesta statlege normer for utmåling, kan dette medføre at enkelte ikkje får dekka sine behov, medan andre vert overkompenserte (Nagell & Holm, 2001).

SOSIAL TRYGGLEIK HANDLAR OM PRIORITERING. Sosial tryggleik for alle er eit politisk spørsmål som handlar om prioriteringar og tilgang på ressursar. Ved å innføre ei statleg minstenorm for sosialhjelp vil mottakaren kunne ha ei større sikkerheit for kva ein kan forvente å få, samstundes som ein sikrar at kommunen ikkje innvilgar sosialhjelp under eit forsvarleg nivå for livsopphold. Spørsmålet om stønadsnivå er dermed også eit politisk spørsmål som bør behandlast i Stortinget. Det er også diskutabelt om arbeidslinja kan seiast å vere ein riktig politisk strategi når det kjem til spørsmålet om å sikre sosial tryggleik for alle. I 2018 skal ØSK foreta ein ny gjennomgang av korleis Norge oppfyller dei økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheitene. Fristen for å rapportere er 30. november neste år. Det vil bli interessant å sjå korleis komiteen då vurderer tilstanden for sosial tryggleik i Norge.