Solid om velferdsstatens historie

Anmeldt av
Rolv Lyngstad

Professor emeritus, Nord universitet, Rolvjostein45@gmail.com

Om boka

Anne Lise Ellingsæter, Aksel Hatland, Per Haave, Steinar Stjernø (2020). Den nye velferdsstatens historie. Ekspansjon og omdanning etter 1966. Gyldendal.

Den norske velferdsstaten er og har vore eit viktig emne for forsking og analyse i årtider. Ei lang rekke bøker, artiklar og avhandlingar er publiserte, og verken yrkesutøvarar eller politikarar har mangla materiale for å forstå det vi vekselvis kallar velferdsstat og velferdssamfunn. I eit historisk perspektiv og fram til 1975 har Anne Lise Seip sine arbeid hatt ein dominerande plass i framstillinga av velferdsstaten. Ei samla framstilling av dei viktigaste utviklingstrekka etter at folketrygda vart innført i 1967 har vi likevel mangla. Som undervisar og forskar i over 40 år har eg sakna dette. No har fire sentrale forskarar sett seg fore å framstille utviklinga av velferdsstaten dei siste 50 åra, og la meg ta konklusjonen med ein gong: Det er ei solid og etterlengta bok som studentar, fagfolk og politikarar vil finne interessant. Tittelen er informativ, men kanskje litt lite spenstig og indikerer ikkje godt dei mange spennande konfliktar og stridstema som blir framstilt i teksten.

Boka er først og fremst beskrivande med eit vell av faktaopplysingar og relevante data som studentar i ulike velferdsfag vil ha stor nytte av. Gjennom over 400 sider viser forfattarane korleis velferdsstaten pregar samfunnet vårt. Vekta er lagt på dei velferdspolitiske reformar og underliggande politiske prosessar som har kjenneteikna perioden frå innføringa av folketrygda i 1967 til 2017. Ein kritisk merknad er likevel på sin plass: Ettersom boka er avslutta i februar 2020 ville det ha vore tid til å omtale Nav-skandalen – det som mange omtalar som den største velferdspolitiske skandalen i vår tid. Skandalen har fått stor merksemd fordi EØS-regelverket vart tolka feil. Saka illustrerer godt korleis aukande overnasjonalitet i lovsamarbeidet har konsekvensar for velferdsytingane. I eit historisk perspektiv er dette viktig, og boka ville ha tent på å ha omtala dette i lys av tendensen til rettsleggjering og internasjonalisering av velferdspolitikken.

Boka avgrensar seg til trygd, helse og omsorg som er velferdsstatens kjerneområde. Dermed ekskluderer dei endringar i velferdsgoder som har samanheng med til dømes skatte-/inntektspolitikk, kulturpolitikk eller distrikts-/sentraliseringspolitikk. Heller ikkje grunnleggande endringar knytt til demografi, globalisering og økonomiske strukturendringar blir analysert som forklaring på velferdsreformene. Det same gjeld overordna trendar som auka nasjonalisme og framveksten av populistiske straumdrag. Framveksten av sosiale medier med sitt potensiale for meiningsdanning i (alternative) ekkokammer er fenomen med kraft til å verke inn på velferdsreformene. Dette kan rimelegvis grunngjevast ut frå plassomsyn sjølv om det synes opplagt at trendane har hatt innverknad på den velferdspolitikken som er ført. Meir kritisk er eg derimot til at heller ikkje nyare trendar som identitetspolitikk med vekt på minoritetar sine demokratiske og velferdspolitiske rettar er omtala. Eit hovedkjenneteikn ved vår velferdsstat er universalismeprinsippet som i aukande grad er blitt kritisert til dømes i høve til barnetrygda. Det er rimeleg å forvente seg at identitetspolitikken vil forsterke denne kritikken.

Gjennom 33 kapittel viser forfattarane korleis velferdspolitikken på velferdsstatens kjerneområde har blitt utforma og endra gjennom politisk strid og kompromiss. Dei understrekar at dei legg eit politisk perspektiv til grunn for å forstå utviklinga gjennom å analysere argument, konfliktar og kompromiss mellom dei ulike politiske partia. Framstillinga er nøkternt beskrivande og i liten grad vurderande av dei ulike og skiftande posisjonane som partia inntar. Det er litt synd fordi ein analyse av korfor partia skiftar standpunkt ville ha gjort framstillinga meir spennande. For eksempel i synet på arbeidsinnvandringa der både dei borgarlege partia og partia til venstre har hatt skiftande standpunkt. Framstillinga av dei politiske prosessane som fører fram til vedtak og gjennomføring av reformane er likevel så interessant at det forsvarar at andre perspektiv må nedtonast.

Kapitla er gruppert i seks bolkar med overskrifter som kjenneteiknar dei ulike tidsperiodene. Desse bolkane har titlane: 1. Innledning, 2. Velferdspolitikk i de radikale 70-åra, 3. Vendepunkter: Høyrebølge, markedstenkning og arbeidslinje, 4. Mellomspill: En mer verdikonservativ velferdspolitikk, 5. En rik og reorganisert velferdsstat, 6. Avslutning.

Både innleiings- og avslutningsdelen har fokus på dei overordna rammene for politikkutviklinga. Her er både økonomiske, politiske og ideologiske rammevilkår for velferdspolitikken omtalt. Det går tydeleg fram at arbeidslina har vore både eit credo og eit mantra ved mange av dei endringane som har skjedd. Kvar av dei mellomliggande bolkane som inneheld meir detaljerte framstillingar av dei mange velferdsområda, har innleiingar og epilogar som er meint å vere både overordna og syntetiserande. Desse kunne med fordel ha vore meir utfyllande, særleg gjeld dette epilogane.

Den første av dei fem bolkane beskriv dei lange linene i velferdsstatens utvikling, og det siste er ei samanfattande framstilling av det dei kallar den nye velferdsstaten. Her synes dei følgjande trekka å vere mest framherskande: Samspelet mellom stat, marknad og familie blir meir utbreidd, arbeidslina har høg normativ posisjon, universalisme er framleis viktig, valfridom for enkeltmenneske er sentralt og ulikskapstematikk knytt til innvandring vil vere ei utfordring. Dei konkluderer med at meir fokus er lagt på å stramme inn kontantytingane og heller legge meir vekt på velferdsstatens tenester. Eller slik dei sjølve seier det: «politikken for velferdsstatens utbygging ble avløst av en politikk for ombygging». Eit trekk ved ombygginga slik dei ser det, er ei sterkare vektlegging av, og investering i, human kapital – frå inntektssikring til aktiviseringstiltak av ulikt slag.

For politisk interesserte er desse to kapitla dei klart mest interessante. Dei er forfatta i fellesskap og viser i første del dei viktigaste utviklingstrekka etter at folketrygdloven vart innført i 1967 samtidig som avslutningskapitlet viser dei sentrale trekka ved dagens velferdspolitikk. Dette er interessant lesing og forfattarane synes å ha fanga dei sentrale velferdspolitiske debattane og faglege diskursane som har prega dei siste tiåra.

Reformene som blir analyserte, er knytt til arbeidsmarknad og arbeidsliv, trygd, helse, omsorg, familiepolitikk, barnevern, sosialhjelp og innvandringspolitikk. Sentrale velferdspolitiske stridstema som fattigdomsproblemet, rettsliggjøring, kontantstøtta, likestillingstema, pensjonsreglane, sjukehusreformen, barnehagepolitikk, flyktningekrise, styringsproblem (NPM) blir behandla. Mange vil nok oppfatte at påstanden om at Nav-reformen braut med NPM-tenkinga (s.303), som i lengre tid har prega omorganiseringsprosessar i norsk forvaltningspolitikk, er kontroversiell, nettopp fordi styrings- og organiseringsprinsipp frå privat sektor skulle gjennomførast for å lykkast med arbeidslina i velferdspolitikken. Når forskinga har vist at ein ikkje lykkast med dette, kan det hevdast at det var fordi NPM-tenkinga slo igjennom. Derfor burde forholdet mellom «Norges største forvaltningsreform» og NPM-inspirerte organisasjons- og styringsprinsipp ha fått ein større plass.

Det er ei imponerande framstilling spekka med fakta og opplysningar til stor nytte for folk som ønskjer å gå enda djupare inn i stoffet. Materialet bygger i hovedsak på offentlege utgreiingar og dokument, offentleg statistikk, partiprogram, intervju med ein del sentrale aktørar og ikkje minst lesing av ei mengd faglitteratur. Dette pregar sjølvsagt framstillinga. Hadde forfattarane hatt ståstad i kommunesektoren ville vinklinga blitt litt forskjellig. Velferdsstatens framvekst ville da truleg i større grad blitt framstilt som ein kamp mellom nasjonale likskapsideal og lokale fridomsideal. Sjølv om mange velferdsoppgåver er kommunalisert har dei sentrale styringsmakter gjort ei rekke vedtak som har begrensa det kommunale sjølvstyret. Spørsmålet sett frå sentrale styresmakter si side vart derfor kor mye nasjonal ulikskap skal ein akseptere i det kommunale sjølvstyrets namn, mens kommunesektoren spurte skal nasjonale likskapsverdiar overstyre dei kommunale fridomsideala? Dette er eit tema som i liten grad er tematisert i boka. Eit anna eksempel på korleis standplassen påverkar standpunktet er kanskje bruken av begrepet heimebasert omsorg. Det ser ut som om dei med dette begrepet meiner lønna private omsorgsytarar, mens ein med heimebasert omsorg vanlegvis tenker på omsorg i heimen gitt av offentleg tilsette fagfolk.

Sjølvsagt må det gjerast avgrensingar som nødvendigvis er diskutable. Trygdemisbruksdebatten som oppsto alt på 1970-talet kunne til dømes ha blitt utdjupa og i enda sterkare grad relatert til arbeidslina, som rett nok har fått eit eige kapittel med tittelen arbeidslinja - velferdspolitikkens nye mantra. Forholdet mellom arbeid og trygd har nærmast til alle tider vore omdiskutert og går til kjernen av kva menneske er som vesen. Er det slik som det vart hevda i eit offentleg dokument på 1890-talet, at «det er en kjent sak at mennesket heller vil leve av arbeidsfrie sosialinntekter enn egne arbeidsinntekter». Ei kjent sak? Oppfatninga er høgst diskutabel, men synes like fullt å prege mykje av misbruk/overforbruksdebatten også i vår tid, og det ville ha vore interessant og relevant å drøfte dette i lys av velferdspolitikkens nye mantra.

Eit anna tema som med fordel kunne vore drøfta nærmare, er synet på staten (offentleg sektor) som reiskap for å løyse velferdsoppgavene. To ordtak illustrerer problemstillinga: Er det dyrt å vere fattig eller er ein kvar sin eigen lykkes smed? Sett på spissen; er staten problemet eller løysinga på problemet? Temaet blir berørt, men druknar litt i framstillinga av dei mange velferdsoppgavene. Rett nok blir dette omtalt i samband med kva ein legg i omgrepet fridom. Er det snakk om fridom frå offentlege reguleringar og påbod eller må ein sjå på fridom som å ha/få nok ressursar til å realisere det potensiale menneskene har. Ei rekke av velferdsstatens goder og tilbod må vel forståast i lys av denne tematikken, og ei framstilling av dette ville ha vore interessant.

Trass i desse merknadene er mi klare oppfatning at dette er ei perspektivrik bok som samanfattar og belyser dei sentrale velferdspolitiske reformane og diskusjonane dei siste 50 åra. Det er ei bok som både politikarar og sosialpolitisk interesserte vil ha glede og interesse av å lese. Ho har eit format som er lett tilgjengeleg og som derfor egnar seg godt på pensum for helse- og sosialprofesjonane.

Boka blir avslutta med to avsnitt om velferdsstatens framtid som begge sluttar med eit spørsmålsteikn. Det første antyder at ombygging vil bli meir sentralt enn utbygging og det andre om den nye velferdsstaten vil vise seg å vere solid nok. Til det er vel å svare at dersom ombygginga blir solid nok vil velferdsstaten bestå. Forfattarane avsluttar med at det er «vanskelig å spå, men en ting vet vi : Mange spådommer om velferdsstatens krise er tidligere gjort til skamme». Sant nok, men ein ting til kan vi vere sikre på: Det vil skje djupe kulturelle og økonomiske endringar i framtida som gjer at velferdsstatens legitimitet vil bli påverka. Sjølv om velferdsstaten i dag har ein sterk normativ posisjon, vil meiningsdanning i framveksande alternative ekkokammer representere utfordringar for ein solidarisk velferdsstat. Derfor er det rett når det i bokas omslagsomtale står at «boka (er) en påminnelse om at mye av det vi tar for gitt, kan være foranderlig også i framtida».